Le contrôle parlementaire de l'action gouvernementale en Afrique : cas du Bénin, du Sénégal et du Togo.

Le 20 août 2015, lorsqu’elle fut amenée à se prononcer pour la première fois sur la demande de levée de l’immunité parlementaire de l’un de ses membres, l’Assemblée nationale du Bénin a rejeté cette demande qui émanait du Président de la République, chef de l’État et chef du gouvernement. Aux termes de l’article 90 alinéa 2 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990, « aucun député ne peut, pendant la durée des sessions, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation de l'Assemblée nationale, sauf les cas de flagrant délit ». Ainsi, la levée de l’immunité parlementaire apparaît comme une étape préalable, sauf en cas de flagrant délit, à toute poursuite judiciaire contre un député. Ce qui peut poser des problèmes à la mise en œuvre du contrôle parlementaire de l’action gouvernementale, notamment quand le député en cause est un ancien membre du gouvernement. Dans une conception restrictive du régime parlementaire, les constituants ont pensé le contrôle parlementaire comme « un corollaire de la responsabilité du Gouvernement » , responsabilité que l’Assemblée nationale peut mettre en jeu. En France, ce contrôle est prévu par l’article 24 alinéa 1er de la Constitution qui dispose depuis la révision du 23 juillet 2008: « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. » Les modalités du contrôle parlementaire diffèrent quelque peu dans les systèmes politiques africains. Au Bénin, où la Constitution de 1990 prévoit un régime présidentiel, ce sont principalement les articles 71, 73, 89 et 113 de cette constitution et le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale qui traitent du contrôle de l’action gouvernementale par le parlement. Les constitutions sénégalaise de 2001 (articles 81 et 85) et togolaise de 1992, révisée en 2007 (article 81 al. 1er et 96), qui prévoient des régimes parlementaires rationalisés, l’abordent également. Somme toute, le contrôle parlementaire, en tant que « fonction traditionnelle du parlement consistant à se faire rendre compte par l’exécutif de son action politique et administrative », est un droit de regard accordé par les constitutions aux parlementaires. Ceux-ci l’exercent vis-à-vis du pouvoir exécutif dans l’exécution par lui des politiques publiques qu’il a déterminées. Ce qui veut dire par exemple qu’il ne saurait y avoir de contrôle parlementaire qui exclurait le contrôle budgétaire, avant le vote, pendant comme après l’exécution du budget. La capacité et la volonté qu’ont les parlementaires d’examiner et contrôler l’action de l’exécutif varient plus ou moins considérablement d’un pays à l’autre. Divers facteurs, tantôt indépendants les uns des autres, tantôt liés, permettent de déterminer cette capacité à contrôler l’exécutif. Pour la plupart, ces facteurs sont constitutionnels (donc juridiques). Il s’agit entre autres du type de régime politique, du mode d’élection des membres de(s) l’Assemblée(s) ou de la composition des groupes parlementaires, que ceux-ci soient de la majorité ou de l’opposition. Une étude globalisante, prenant en compte tous les États d’Afrique étant hors d’attente, nous avons décidé de circonscrire nos recherches au cadre territorial et constitutionnel de trois États : le Bénin, le Sénégal et le Togo. Ces trois États ont en commun d’être des anciennes colonies de la France dont ils puisent un important corpus de leur droit positif. Par ailleurs, deux de ces pays (le Togo et le Sénégal) pratiquent un régime parlementaire rationalisé, avec un exécutif bicéphale dont le chef, le Président de la République, est élu au suffrage universel direct et un parlement « faible », tandis que l’un, le Bénin, pratique un régime présidentiel avec un exécutif monocéphale qui asphyxie parfois le pouvoir législatif. Dans ce régime, les fonctions de chef de l’État et de chef du gouvernement sont assumées par la même autorité : le Président de la République, élu au suffrage universel direct. En outre, ils connaissent la paix civile et une alternance démocratique apaisée, contrairement à d’autres pays d’Afrique où ces conditions ne sont pas forcément réunies (Côte d’Ivoire, Burkina Faso, Congo ou Gabon par exemple). Cette étude vise à analyser, dans les États témoins retenus, quelques caractéristiques du contrôle parlementaire : ses outils, ses modalités et ses acteurs. Elle vise à recenser leurs ressemblances et dissonances, leur effectivité et leur efficacité. Une telle analyse va nous permettre de vérifier si ces États présentent des caractéristiques communes du contrôle de l’action gouvernementale. En effet, une analyse des textes révèle l’affirmation et, de fait, l’existence constitutionnelles et législatives du contrôle parlementaire de l’action gouvernementale par les parlements de ces États d’Afrique. Aussi, une comparaison de ces textes et de la doctrine montre que les outils du contrôle sont quasiment les mêmes dans ces États-là. Quant à la mise en œuvre effective du droit, elle souffre de nombreuses difficultés, non exclusivement juridiques. Partant, l’on est porté à se poser les questions suivantes : d’abord, le contrôle parlementaire est-il effectif et efficace, ensuite existe-t-il un modèle standard de contrôle parlementaire de l’action gouvernementale en Afrique noire francophone et, enfin, les caractéristiques du contrôle parlementaire sont-elles des critères de définition du régime pratiqué dans ces États ? Peut-on envisager la possibilité d’une modélisation du contrôle parlementaire de l’action gouvernementale ?