Les mutations de l’action publique

Le Code de procédure pénale se veut être une construction de l'esprit, logique et organisée. À son ouverture, le plan semble ordonné selon le déroulé classique du procès pénal : de l'enquête à l'exécution de la sanction, en passant par l'instruction et le jugement. Le Code définit en son article premier « l'action publique » comme l'action « pour l'application des peines». Dans son livre premier, il confie au procureur de la République « territorialement compétent » l'exercice de cette action, lui attribuant, lorsque des faits portés à sa connaissance constituent une infraction, la faculté de mettre en mouvement l'action publique. Celui-ci «reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur donner». Il lui appartient classiquement soit d'engager des poursuites, mettant alors en mouvement l'action publique en saisissant un juge d'instruction ou directement une juridiction de jugement ; soit de classer sans suite le dossier. Depuis quelques années pourtant, le procureur de la République est doté d'une troisième possibilité dans l'exercice de l'action publique : il peut mettre en œuvre une «procédure alternative aux poursuites » — qui se trouve aussi être, de fait, une procédure alternative au classement sans suite. Ces procédures permettent d'apporter une réponse pénale à la commission d'une infraction sans mettre en mouvement l'action publique, sans saisine d'une juridiction de jugement et sans que cette réponse ne se matérialise par une « peine » stricto sensu. En 2018, les affaires ayant connu une procédure alternative aux poursuites représentent environ 41 % des affaires dites « poursuivables », autrement dit, des affaires qui auraient pu faire l'objet d'une mise en mouvement de l'action publique. Dans le même temps, le livre quatrième du Code de procédure pénale connaît une inflation considérable : intitulé « de quelques procédures particulières », il comportait 10 sous-parties en 1969 à l'entrée en vigueur du Code et en compte aujourd'hui 33. Une grande partie de ces nouvelles procédures particulières opère un transfert de l'exercice de l'action publique, dessaisissant le procureur de la République « territorialement compétent » au profit de parquets spécialisés (comme le Parquet national financier à Paris ou plus récemment le Parquet national antiterroriste). Ces constats empiriques conduisent à s'interroger sur la véritable identité de l'action publique. Ils remettent en question sa définition fonctionnelle offerte par le Code il y a soixante ans, celle de l'action « pour l'application des peines », conduite par le procureur de la République « territorialement compétent ». Une étude de ses mutations laisserait donc place à une nouvelle définition de l'action publique: plus proche de sa réalité pratique, qui s'intégrerait plus harmonieusement dans l'architecture du Code, et rendrait plus intelligible la notion.